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依此逻辑，行政许可在创设相对人对公共资源的开发、使用权时，也同样可以以合同的形式来表现这种许可与受让关系。

第三，动态调整是行政性调整。基于省级政府在央地关系中至关重要的地位。

基于这两类调整方式都并非适时的动态调整，因而《指导意见》强调了专门的动态调整机制的重要性。如《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中提及的基本公共文化服务即是如此。这一点也因应了《指导意见》适度加强中央的财政事权的要求。此处需要注意的是：首先，财政行政法规在多数情形下规定的更为具体，是依据上位法而作出的规定，因而执行性（行政性）是首要特性。省级政府财政行政规定，主要指的是除省级政府规章之外的具有普遍约束力的行政决定和命令。

这一原则至少可从规范性和描述性两个立场予以阐释。在此一格局之下，财政事权划分改革中央负责顶层设计、下级政府负责层层推进是理所应当。其二，许可化限缩了出让机关的出让权力，使其几无形成合同内容的自由。

实际上,水利厅的批复类似于土地详细控制性规划,起着规划资源配置的作用,应该与之具有同等法律效力。可以说，《行政许可法》比较系统地解决了如何通过许可的设定、审批、监管与撤销、变更来维护公益的问题。当然，采取合同制也与改革开放后商品经济与市场经济的建设需要解决国有资源的入市问题，而国家所有中所有又为以所有权为核心的物权理论构建国家所有的法律机制并且使其成为我国法律文本与法律理论上主流思路提供了便利有关。[xxiv]正是基于这一逻辑，《行政许可法》第53条规定：实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。

[xxxv]陈端洪:《行政许可与个人自由》,《法学研究》2004年第5期,第25页。但如果行政机关可以自行决定是通过私法形式还是行政方式来配置资源，资源就不能通过市场化所要求的自由进入、平等竞争、价高者得的方式而配置，公民也无从通过自由进入、平等竞争的方式竞取公共资源，市场经济下的主观权利化的分享权就无法落实。

在这种情况下，申请—审批制尽管还具有程序上启动出让程序的效力，但其实体法效果由出让机关裁量决定，具有高度不确定性，从而给出让协议留下了协商空间。[xviii]正是基于这一逻辑,在最高人民法院颁布的第76号指导案例中系争合同条款的解释权属于看起来身处于合同之外的规划部门而不是作为合同签订主体的国土部门。[ix]因此，这种导致合同关系消失的行政协议许可化现象，不能不说对行政行为形式化理论产生了严重冲击，并直观地揭示了行政协议制度的复杂性。后者是由1998年修订的《土地管理法》开启的。

因此，在行政协议法律制度建构不全的当下，完全可以根据协议与许可的重合性，引入《行政许可法》来维护行政协议所涉及的公益，并从行政许可的角度来理解行政协议的监督、变更、补偿等优异权行使的合法性与法律控制问题。但是，被《行政诉讼法》这样一部救济性、程序性法律承认而不是被《行政处罚法》、《行政强制法》之类的行政实体性法律规定的先天不足决定了，也表现为下述尴尬：行政协议未能像其他行政行为那样得到相对体系化、类型化的建制。[xxvii]吴庚著:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第271页。土地出让中的规划许可由此不可能像医师执业许可那样全面统一化、标准化从而使得相对人只要满足先定的实体标准即可获得。

三、国有土地使用权出让协议许可化的逻辑及限度 从国有土地使用权出让制度的变迁与发展史来看，土地出让协议产生于国有土地使用权审批体制的改革，却又回归、合流于行政许可制度。相关解读,参见潘昀:《论宪法上的社会主义市场经济——围绕宪法文本的规范分析》,《政治与法律》2015年第5期,第85页;韩大元:《中国宪法上社会主义市场经济的规范结构》,《中国法学》2019年第2期,第13页。

第54条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。四、行政协议许可化之于行政协议的意义 既然国有土地使用权出让协议许可化的逻辑在于国有土地资源的公共性、有限性，那么基于公共资源的公共性、有限性及这些特性所决定的规划配置与公平竞争化配置要求，所有涉及公共资源出让的行政协议都必然如同国有土地使用权出让协议一样许可化并被改造为公法协议。

[v]魏莉华:《推进矿产资源管理改革须转变观念》,《中国自然资源报》2020年4月8日第1版。因为行政许可与行政协议的高度重合及其必然性、必要性，行政协议的制度建构、具体运用乃至纠纷解决，都应当以许可化为方法，遵从和适用《行政许可法》及其他许可法律规范，从行政许可制度中汲取丰富的营养与有力的制度支撑。第9条规定：在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让。[xxi]如在崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案中（最高人民法院民事判决书[2004]民一终字第106号）,法院判决违反规划的合同并不无效。这和相对人所拥有的契约自由是一样的。这也正是英国学者克雷格（P.P.Craig）在分析行政合同的程序保护时提出契约与许可之分、霍菲尔德式特权（privilege）与权利（right）之分的启示所在：申请并获得许可是一种公法权利，而要求缔约只是一种霍菲尔德意义上的、受私法上的缔约自由调整的特权（自由）,而非能获得程序性保护的权利。

这一制度将此前《规划管理办法》所建构的先合同、再许可模式彻底变成了先许可、再合同模式，因为规划许可的真正内容即土地使用权的类型、土地大小、使用年限、土地区位、开发强度等在规划环节就已经确定好了，使用权出让合同不过是将这些要件复制到合同而已。五、结论 从国有土地出让协议的许可化进程来看，只要公共资源是面向市场主体配置的，资源出让协议就必然会行政许可化为公法协议，即协议的实体内容由外在于、前置于行政协议的行政许可规定，协议的签订程序采取行政许可式的申请—审批制。

根据该规章第8条,相对人可以据此公告向行政机关提出用地意向申请,行政机关必须根据所申请土地的性质等要素决定采取招投标抑或是协议式出让程序。土地使用权出让、转让应当与建设项目相结合。

如此一来，规划部门的规划权力取代出让部门的出让权力成为出让过程中的主导性权力也就不足为奇了。也正因为规划成为合同的有机成分，所以该规章第9条规定：已取得土地出让合同的，受让方应当持出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。

如王克稳指出国有土地使用权以协议+许可模式出让，并从保护相对人权益的角度出发主张去除许可出让方式，实施完全的、独立的协议出让方式。当然，这一规定并不意味着土地使用权不是合同而是许可程序的结果，因为规划许可在后，合同出让在前。它根源于公共资源的公共性与有限性本质，顺应了公共资源出让日益法治化的要求，意在控制行政机关的公共资源配置权以确保相对人对公共资源的分享权及宪法所规定的对公共资源的合理使用原则。行政协议的许可化要求公共资源出让类行政协议整体上应与行政许可杂糅一体，行政协议的制度建构、纠纷解决与具体运用都必须充分尊重并适用《行政许可法》的相关规定，以许可化为方法。

但从1992年原建设部颁布实施《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（下称《规划管理办法》）开始，土地出让协议开始了越来越向行政许可靠拢、回归的许可化进程。[xxviii]因此，私法出让合同尽管与行政许可有类似的过程，但这两个过程的逻辑起点并不一致。

当然，此处出让机关所依之法是规划机关所制定的规划。在行政协议亟待体系化、制度化建构的当下，真正的问题已不是区分行政协议与行政许可，而是要解释行政协议许可化如何发生、有何影响、为何发生以及对行政协议的制度化有何影响等问题。

参见王利明:《论行政协议的范围——兼评〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉第1条、第2条》,《环球法律评论》2020年第1期,第13、18页。这也正是骆梅英等学者认为行政协议与许可高度合一的理由：许可企业与政府在这些条款上的协商性程度非常低，造成契约与许可高度合一。

一是以许可化思维和方法来把握行政协议的实体条款。故此，在协议可以容纳许可而许可无法完全替代协议的情况下，行政协议的许可化不可能、也不应完全抹杀行政协议存在的空间与价值。如2003年《协议出让国有土地使用权规定》第9条规定：在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让。[xxviii]对这一过程之法理的详细阐释,参见陈国栋:《基于公民权利的行政审批改革——行政审批改革进路与行政许可本质之反思》,《甘肃行政学院学报》2015年第2期,第117-119页;陈国栋:《行政许可创制了名为信赖利益的新型权利吗?》,《求是学刊》2020年第5期,第113-114页。

换言之，唯有公法上的申请—许可制才能确保公民与行政机关之间处于权利—义务关系而不是私法合同中的霍菲尔德式自由—无权利关系。[xxix]国有土地使用权出让许可是特许,其与自由类许可的区分,参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学2019年版,第220-221页。

而行政协议与行政许可在行为构造和功能上的高度相似性又为行政协议许可化提供了行为形式上的可能性。其必须严格依照法律规定按步骤实施诸如公开出让地块信息、发布招投标公告、组织招投标程序、签订相关协议、发放许可证书等程序，而不再享有缔约自由意义上的缔约程序上的选择自由。

就此而言，从公共资源配置的法治化与公民分享公共资源的权利出发，对公共资源配置过程的许可化解释与建构，较之于对这一过程的私法合同化解释与建构，要合理得多。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。